Direkte Demokratie: Einwände abseits der Populismuskritik

Die Stärkung der direkten – vermeintlich unverfälschten – Demokratie wird derzeit als Lösung für die Legitimitätskrise des Parlamentarismus gehandelt. Das in Österreich diskutierte und an die Schweiz angelehnte Modell soll dem Volk die Gesetzgebung ohne Zustimmung des Parlaments ermöglichen. Ich versuche zu zeigen, dass es problematisch ist; nicht etwa, weil es besonders anfällig für Populismus ist, sondern weil gewisse Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit direkte Demokratie ihre Legitimität entfalten kann. Sie eignet sich eher als Bremse denn als Beschleuniger für Reformvorhaben.

  12. Dezember 2017

Am Parlament vorbei

Die Legitimitätskrise der repräsentativen Demokratie, deren Gründe ich anderswo zu erläutern versucht habe,1 führt zur einem verstärkten Interesse für Alternativen. Direkte Demokratie, die oft als unkorrumpierbarer Gegenpol zum Parteienstaat empfunden wird, stellt den derzeit wohl beliebtesten Ausweg dar. So ist es nicht verwunderlich, dass die Stärkung der direkten Demokratie auf der Tagesordnung der österreichischen Koalitionsverhandlungen steht.

Das Modell der FPÖ“ sieht vor, dass (unverblindliche) Volksbegehren, sollten sie von einem gewissen, geringen Anteil der Wahlberechtigten (4%), unterschrieben worden sein, durch das Parlament umgesetzt werden müssen. Im gegenteiligen Fall müsste eine (rechtlich bindende) Volksabstimmung abgehalten werden. Dieses Modell, das von der Schweiz inspiriert ist, fußt auf einem fundamentalen Misstrauen gegenüber dem Parlament: Das Volk muss gegen das Parlament kämpfen, es überstimmen, ja gewissermaßen überwältigen können.

Die ÖVP fordert zwar eine höhere Eingangshürde (10% der Wahlbeteiligten) und pocht auf eine Einschränkung der möglichen Themen, stimmt dem Prinzip der Gesetzgebung gegen das Parlament aber großteils zu.

Die schwarz-blauen Entwürfe der direkten Demokratie sind von der grundlegenden Ablehnung des Parlamentarismus geprägt: Das Volk muss gegen das Parlament ankämpfen dürfen und soll dabei das letzte Wort behalten.

Der Populismuseinwand und seine Schwächen

Sowohl SPÖ als auch NEOS haben Bedenken gegen diese Pläne – deren Umsetzung ohnehin einer Verfassungsänderung bedürfte.2 Es werden dabei drei wesentliche Argumente ins Treffen geführt:

  1. Es würde permanente Konfrontation, inszeniert von Oppositionsparteien stattfinden.
  2. Die notwendige neutrale Meinungsbildung würde – insbesondere in Österreich – durch die Stärke der Boulevardpresse verunmöglicht.
  3. Das Volk sei aufgrund der fehlenden Tradition der direkten Demokratie in Österreich nicht „reif“ für ein derartiges Instrument.

Die Einwände, die sich als Angst vor dem „populistischen Unfug zusammenfassen lassen, sind nicht besonders stichhaltig. Anhaltende politische Konflikte sind in jeder Gesellschaft mit freier Meinungsäußerung möglich: Gerade die FPÖ hat bewiesen, wie man die Unzufriedenheit mit der repräsentativen Demokratie – ganz ohne Volksabstimmungen – zur ständigen Polarisierung nutzen kann. Dass Zugang zu neutraler Information eine Vorbedingung für direkte Demokratie sei, stimmt zwar, diese Bedingung trifft aber auf jede Form von Demokratie zu.3 Schließlich wird die fehlende Übung in direkter Demokratie nur während einer gewissen Eingewöhnungsphase ein Problem sein – schließlich ist auch das schweizerische System nicht vom Himmel gefallen.

Abseits des Populismuseinwands gibt es auch andere, meines Erachtens stichhaltigere Kritikpunkte an Formen der direkten Demokratie, in denen das Volk dem Parlament Entscheidungen aufzwingen kann. Ich möchte zwei davon4 in den nächsten Abschnitten ausführen.

Auf die Umsetzung vergessen

Ein Text, der im Parlament zur Abstimmung steht, ist ein vollständig ausgearbeiteter Baustein, der unmittelbar in den Rechtskorpus des Staates eingefügt werden kann. Er resultiert aus der legistischen Übersetzung politischer Vorhaben und ihrer Anpassung an das bestehende rechtliche Rahmenwerk. Es wird dabei etwa Wert darauf gelegt, dass das Gesetz in Einklang mit Verfassungsgesetzen, beziehungsweise EU-Recht steht, damit es nicht später aufgehoben wird beziehungsweise überhaupt angewendet werden kann. Dieser Prozess hat zwei Funktionen. Erstens ist er technisch notwendig, um die Integrität und Kohärenz des Rechtsstaats bei der Anwendung neuer Gesetze zu wahren. Zweitens erlaubt er, die ursprüngliche politische Intention angesichts der rechtlichen Realität zu präzisieren. Vor diesem Schritt ist der Inhalt des Gesetzes eigentlich noch undefiniert.

Ebendieser Mechanismus fehlt, wenn direkte Demokratie am Parlament vorbei Initiativen umzusetzen vermag. Dem Volk wird dann eine Frage gestellt, die auf der Ebene der Intentionen verbleibt; der eigentliche Inhalt ist zum Zeitpunkt des Referendums noch unklar. Wird eine derartige politische Initiative angenommen, kann diese Unbestimmtheit zu schwerwiegenden Problemen führen.

Um aus einer politischen Intention ein Gesetz zu machen, bedarf es der der Umsetzung – dieser Schritt soll im Parlament geschehen,5 obwohl die Volksinitiative durchaus gegen den Willen des Parlaments gerichtet sein kann. Diese Situation führt unweigerlich zu Konflikten. In der Schweiz hat beispielweise das Parlament die Volksinitiative „Gegen Masseneinwanderung“ mittlerweile so „umgesetzt“, dass die in der Initiative unmissverständlich vorgesehenen „jährliche[n] Höchstzahlen und Kontingente“6 aufgrund der schwerwiegenden – und wohl vom Volk unbeabsichtigten – Konsequenzen für die Beziehungen mit der EU schlichtweg ignoriert wurden. Die unklare Kompetenzverteilung zwischen Volk (Entscheidung) und Parlament (Umsetzung) kann zu einem dauerhaften Machtkampf führen, der vor allem die Legitimität des Parlament untergräbt.7

Ist der Freiraum bei der Umsetzung einer Volksabstimmung groß genug, besteht zudem die Gefahr, dass die gewählte Umsetzung – auch wenn sie formal korrekt ist – nicht die Unterstützung des Volks genießt. Ein (potentielles) Beispiel dafür liefert die „Brexit“-Entscheidung von Juni 2016. In diesem etwas bizarren (eigentlich nicht rechtsverbindlichen!8) Referendum wurde beschlossen, dass das Vereinigte Köngreich die EU verlassen solle. Der Beschluss war jedoch nur ein scheinbarer: Wie die Trennung verhandelt und vollzogen werden solle, was denn überhaupt das Resultat sein solle, wurde nicht erhoben. Jeder Brexit-Befürworter hat für seine eigene Form des Brexit gestimmt. Sowohl Vertreter einer weiteren Teilnahme am Binnenmarkt als auch jene eines „harten Brexit“ (also keines Abkommens mit der EU) können sich nun als „wahre Volksversteher“ ausgeben, weil es eigentlich keinen Volkswillen gibt: Das Volk wurde zur entscheidenden, substantiellen Frage nicht konsultiert. Obwohl ein „harter Brexit“ wohl keine breite Unterstützung im Volk genießt, könnte er sich angesichts des politischen Vakuums durchaus durchsetzen.9

Die Volksabstimmung als absolut legitime und eindeutige Willenserklärung des Volks ist eine Illusion – die Schwierigkeiten in der Umsetzung offenbaren oftmals die eigentliche Inhaltslosigkeit der getroffenen Entscheidung.

Der Prozess, der durch das Volk angestoßen wurde, kann also durchaus zu einem Resultat führen, das von ihm nicht gewünscht wird. Das kommt selbstverständlich auch in rein parlamentarischen Systemen vor, die jedoch den Korrekturmechanismus der periodischen Abwahl vorsehen, der bei Volksabstimmungen – weil der Schein der Legitimität des ursprünglichen Referendums auch der womöglich illegitimen Umsetzung erhalten bleibt – nicht existiert. Diese Schwäche kann nur umgangen werden, wenn dem Volk nur bereits vollständig ausgearbeitete Gesetzesentwürfe10 vorgelegt werden. Die Ausarbeitung könnte unter anderem durch eine ausreichend starke Minderheit im Parlament erfolgen, wodurch für das Volk die Möglichkeit bestünde, die Expertise des Parlaments bereits vor der Abstimmung einzuholen,11 ohne sich der parlamentarischen Mehrheit vollkommen unterzuordnen.

Versteinerung des Zufalls

Die im letzten Abschnitt dargestellten Probleme bei der Umsetzung waren statischer Natur: sie treten bereits dann auf, wenn sich die Meinung des Volks niemals ändert. Durch das dynamische Element, also kurz- und langfristige Variationen in der öffentlichen Meinung, kommen zusätzliche Schwierigkeiten auf direktdemokratische Entscheidungen zu.

Der – durchaus einleuchtende – Vorteil der direkten Demokratie besteht darin, dass das Volk seine eigenen Vorstellungen unmittelbar vertreten kann, nicht durch eine politische Klasse, deren Interessen möglicherweise andere sind. Wenn den Volksvertretern nicht mehr getraut wird, wird dieser Vorzug der größeren Legitimität besonders attraktiv. Doch das Volk ist zugleich auch zeitlich unbeständig: Es ändert sich durch Geburten und Todesfälle, durch Ein- und Auswanderung, am schnellsten aber durch individuelle und kollektive Meinungsänderungen.

Nun stellt sich die Frage nach der eigentlichen Legitimität eines Volksentscheids, bei dem gewissermaßen ein (jetziges) Volk für ein anderes (zukünftiges) entscheiden soll. Das ist nur legitim, wenn davon ausgegangen werden kann, dass das zukünftige Volk sich in der Sache während des relevanten Zeitrahmens nicht signifikant entwickeln wird. Für sehr wichtige Entscheidungen, deren Auswirkungen über mehrere Jahrzehnte spürbar sind,12 ist dies kaum möglich, weil die Entwicklung der Gesellschaft noch gänzlich unbestimmt ist. Natürlich besteht dieses Problem auch, wenn Entscheidungen im Parlament getroffen werden, jedoch kann diesem Umstand zumindest teilweise dadurch genüge getan werden, dass besonders weitreichende Änderungen des status quo13 verstärkter Mehrheiten bedürfen,14 wodurch die Wahrscheinlichkeit einer zukünftigen Akzeptanz erhöht wird. Weil bei Referenden von erhöhten Teilnahme- oder Zustimmungsquoren für Änderungen abgesehen wird,15 ist direkte Demokratie in dieser Hinsicht deutlich anfälliger.

Bei Entscheidungen, die besonders knapp ausgehen, besteht ein zusätzliches Problem. Auch wenn davon ausgegangen werden kann, dass sich die Volksmeinung wenig ändert, bleibt der Umstand, dass Wahlergebnisse durch verschiedene, mehr oder weniger zufällige Ereignisse beeinflusst werden können.16 Dieser Umstand führt zu einer inhärenten Schwankungsbreite, die zwar gering ist, aber dennoch nicht immer vernachlässigt werden darf. Es kann durchaus sein, dass eine Volksabstimmung nichts anderes als eine Versteinerung des Zufalls ist. Um derartige Absurditäten zu vermeiden, könnte ein zweites Referendum vorgeschrieben werden, wenn das Resultat sehr knapp ausfällt (etwa bei weniger als einem Prozentpunkt Abstand).

Dynamische Effekte schränken die Legitimität der direkten Demokratie ein, insbesondere dann, wenn weitreichende Gesetzesänderungen mit einer besonders knappen Mehrheit getroffen werden.

Vom sinnvollen Einsatz der direkten Demokratie

Ich habe in diesem Artikel versucht zu zeigen, dass die gängige Kritik am verstärkten Einsatz direktdemokratischer Entscheidungsprozesse nicht überzeugend ist, zugleich aber auf andere schwerwiegende Mängel hingewiesen, welche die scheinbar absolute Legitimität von Volksentscheiden infrage stellen. Direkte Demokratie ist jedenfalls kein Allerheilmittel für die Wiederbelebung kriselnder parlamentarischer Systeme.

Die aufgezeigten Probleme sind indes nicht unlösbar; sie schränken den Bereich, in dem direkte Demokratie ein sinnvolles Mittel zur Entscheidungstreffung ist, bloß ein. Ein Referendum bleibt demnach sinnvoll, wenn zwei Kriterien erfüllt sind:

  1. Es besteht kein signifikanter Interpretations- und Umsetzungsspielraum bei den vorgeschlagenen Optionen.
  2. Besonders weitreichende Änderungen des status quo (z. B. der Verfassung oder von internationalen Verträgen) bedürfen erhöhter Zustimmungsquoren und/oder der zusätzlichen Zustimmung des Parlaments.

Diese beiden Vorgaben zeigen, dass direkte Demokratie sich primär als strukturkonservatives Element im demokratischen Gefüge eignet. Es ist als zusätzliche Hürde ideal, um dem Volk zu ermöglichen, das Parlament zu bremsen.17 Als Mittel, um Reformen am Parlament vorbei zu erzwingen ist es hingegen nur in den seltensten Fällen sinnvoll.

Direkte Demokratie ist kein Allerheilmittel für die Wiederbelebung parlamentarischer Systeme. Sie eignet sich primär als Bremse, als Gegenpol zu einem zu aktionistischen Parlament. Als Mittel, um bedeutende Änderungen gegen das Parlament zu erzwingen, ist sie hingegen untauglich.

  1. Vgl. die Beiträge zum inhärent aristokratischen Element der representativen Demokratie und zu den Schwächen jedes repräsentativen Systems, bei dem Parteien eine wichtige Rolle einnehmen.
  2. In Österreich sind Volksabstimmungen im Bundes-Verfassungsgesetz geregelt. Derzeit bedürfen sie jedenfalls der vorherhigen Genehmigung des Parlaments. In gewissen Fällen (z. B. Art. 44 Abs. 3 B-VG) ist eine Volksabstimmung zwar verpflichtend, aber erst nachdem sich eine 2/3-Mehrheit im Nationalrat dafür ausgesprochen hat.
  3. Besonders essentiell ist neutrale Information bei Präsidialsystemen: Der Plesbizitcharakter, der auch in direkten Volksentscheiden vorhanden ist, wird dort durch eine extreme Personifizierung noch verstärkt.
  4. Ich führe dabei im Wesentlichen Gedanken aus, die ich nach dem „Brexit“-Referendum skizziert habe.
  5. Insbesondere, weil im Parlament die legistische Expertise vorhanden ist und es befähigt ist, Gesetze zu beschließen.
  6. Siehe Art. 121a der schweizerischen Bundesverfassung, der durch die Initiative eingefügt wurde und noch durch ein Gesetz umzusetzen war.
  7. In der Schweiz hat die SVP, auf deren Bestreben das Referendum „Gegen Masseneinwanderung“ organisiert wurde, die Vorgangsweise im Parlament wörtlich als „Landesverrat“ bezeichnet.
  8. Dieser Aspekt ist in den Hintergrund geraten und zeigt, wie stark die Legitimität von Volksabstimmungen in der allgemeinen Wahrnehmung ist – stark genug, um die über Jahrhunderte gewachsenen, rein parlamentarischen Entscheidungsprozesse des Vereinigten Königreichs de facto außer Kraft zu setzen.
  9. Die eben abgeschlossenen Verhandlungen der „ersten Phase“ deuten derzeit nicht darauf hin, die Absichtserklärungen bleiben jedoch bestenfalls schwammig und schlimmstenfalls inkonsistent.
  10. Dabei würde unter anderem auch geprüft, ob das Gesetz mit der Verfassung, dem EU-Recht und dem Völkerrecht in Einklang steht, was auch den Schutz von Minderheitenrechten gewährleisten würde.
  11. In der Schweiz ist das Parlament (Nationalrat und Ständerat) zwar für die Umsetzung zuständig und der Vorschlag zur Volksinitiative muss durch langwierige Begutachtungen, aber das Parlament kann den zur Wahl stehenden Vorschlag nicht vor der Abstimmung ausarbeiten.
  12. Das gilt insbesondere für Entscheidungen, die kaum mehr zurückgenommen werden können, wie es etwa der Beitritt zu oder Austritt aus der EU.
  13. Hier offenbart sich ein – meines Erachtens vor allem in gewachsenen Demokratien sinnvolles – strukturkonservatives Element: Wenn das System funktioniert, sollen Änderungen an seinen Grundprinzipien nur mit überwältigender Zustimmung möglich sein, im Sinne des Sprichworts (der Anglizismus sei mir verziehen) „If it ain’t broke, don’t fix it.
  14. In Österreich besteht etwa für „kleinere“ Verfassungsänderungen ein Zustimmungsquorum von 2/3 der anwesenden Abgeordneten und ein Anwesenheitsquorum von der Hälfte der Abgeordneten (Art. 44 Abs. 1 Bundes-Verfassungsgesetz).
  15. Wohl aus dem Grund, dass sie als „undemokratisch“ empfunden würden, weil das gegenwärtige Verständnis der demokratischen Legitimierung auf die „Zustimmung von 50% + 1 Stimme“ beschränkt ist.
  16. Das Wetter ist ein trivialer, aber durchaus signifikanter Faktor, der möglicherweise bei dem Referendum über das Friedensabkommen in Kolumbien den Ausschlag gegeben hat.
  17. Ein Idealbeispiel dafür sind Volksabstimmungen zum EU-Beitritt und bei EU-Vertragsänderungen, wie sie etwa im vergangenen Jahrzehnt in Frankreich, der Niederlande und Irland stattgefunden haben. Die Frage, wie stark diese Bremse sein und wie oft sie eingesetzt werden soll, ist eine andere.